作者：兰台律师事务所合伙人刘燕
前 言
今年的新冠疫情，让“吹哨人”这个名词家喻户晓。到底什么是“吹哨人”呢？“吹哨人”这个词最初起源于警察发现有罪案发生时会吹响哨子，以引起周围同事和民众的注意。后来该词的含义得到了延伸，目前我们所指的“吹哨人”，是指为使公众注意到政府或企业的弊病或不端行为，而采取某种举报或纠正行动的人。
今年发生的瑞幸咖啡爆雷事件，让大家对证券市场“吹哨人”的威力有了切身体会。“浑水研究”发布了一份对“瑞幸咖啡”股票长达89页的做空报告，导致瑞幸咖啡股价大跌，并同时引发中、美两国证券监管机构对瑞幸咖啡财务造假事件的高度关注。“浑水研究”关于瑞幸咖啡的报告虽可能出于其做空股票目的，但其实质上起到了证券市场 “吹哨人”的作用。
纵观国内证券市场，我国虽然鼓励“吹哨人”举报证券市场的违法违规行为，但直至新证券法的出台，才是第一次以国家法律形式明确规定了证券市场“吹哨人”举报的相关权利等内容。
一、从新证券法看我国如何鼓励和保护“吹哨人”
本次的新证券法首次在国家法律层面对涉证券相关的“吹哨人”权利进行了规定，明确了如下几点：
“1．对涉嫌证券违法、违规行为，任何单位和个人有权向国务院证券监督管理机构举报。
2．对涉嫌重大违法、违规行为的实名举报线索经查证属实的，国务院证券监督管理机构按照规定给予举报人奖励。
3．国务院证券监督管理机构应当对举报人的身份信息保密。”
而早在2014年6月，为保障个人、单位依法行使举报证券违法违规行为的权利，并加大对证券违法违规行为的打击力度，中国证监会曾以部门规章的形式发布了《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》。根据该规定：
“1．举报人可以通过中国证监会互联网站举报专栏、举报电话、信函、来访等方式，向中国证监会及各证监局实名或匿名举报有关个人或单位涉嫌违反证券期货法律和行政法规的行为。
2．对举报人的姓名（名称）、证件号码、联系方式、工作单位、地址等身份信息实行编码管理，在调查、处罚以及举报奖励评审等各阶段均使用编码。因调查或举报奖励发放等工作需要查询举报人身份信息的，应当履行登记手续。禁止其他可能泄露举报人身份信息或举报内容的行为。
3．举报事实清楚、线索明确，经调查属实，已依法作出行政处罚且罚没款金额在10万元以上的，按罚没款金额的1%对举报人进行奖励；已依法移送司法机关后作出生效的有罪判决的，酌情给予奖励。奖励金额不超过10万元。
对于举报在全国有重大影响，或涉案数额巨大的案件线索，经调查属实的，奖励金额不受前款规定的限制，但最高不超过30万元。”
虽然《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》对 “吹哨人”信息的保密方式、举报奖励金额都早有相对具体的规定，但在新证券法颁布之后，人们才真正对证券市场“吹哨人”的角色、功能与定位形成新的舆论性认识。从述规定我们也可看出，新证券法和《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》都强调了“吹哨人”制度的三个基本原则，即权利、奖励和保密。
二、从我国证券“吹哨人”奖励案例看引入“吹哨人”制度的必要性
虽然《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》2014年即已发布，但首次公开对“吹哨人”的物质奖励发生在2019年8月2日，证监会在其官方网站上刊载了《证监会拟对3起案件线索的举报人给予奖励》的公告：证监会拟对提供廖英强操纵市场、江苏雅百特科技股份有限公司信息披露违法、任子行网络技术股份有限公司信息披露违法违规等3起案件线索的举报人根据《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》给予奖励。同时，在该公告中，证监会强调对提供欺诈发行、信息披露违法违规、操纵市场、内幕交易和利用未公开信息交易违法案件线索的实名举报，经调查属实并作出行政处罚后给予奖励。
通过对上述部分案件相关新闻、行政处罚文件等公开内容的梳理，我们可以侧面了解为何我国证券行业亟需引入“吹哨人”的相关制度。
1．雅百特财务造假案
江苏雅百特科技股份有限公司（以下称“雅百特”）为了实现重组上市业绩承诺，2015年至2016年9月期间通过虚构境外工程项目、虚构国内及出口建筑材料贸易、伪造工程合同和销售回款等方式虚增营业收入。因雅百特是找了巴基斯坦木尔坦一家公司伪造合同，故正常情况下我国证券监管部门是很难发现雅百特的财务造假行为。根据上述案件的相关新闻，实质上是，相关“吹哨人”察觉到雅百特的合同存在问题，曾先后两次派人前往巴基斯坦木尔坦调研，并获得了当地政府开具的公证文件，最后确认雅百特未与木尔坦相关单位签订任何合同。
2．任子行信息披露违法案
任子行网络技术股份有限公司（以下称“任子行”）IPO上市之前，公司董事长景晓军与他人签订有股权转让与代持协议。但任子行在其IPO招股说明书及上市后的相关定期报告中均未曾准确、完整披露上述情况。
从上述两起案例可以看出，如果不是有知情“吹哨人”的举报，像这种具有一定专业性的“雅百特财务造假案”以及隐敝性很强的任子行“股权代持抽屉协议”很难暴露出来，更不用提监管机构主动发现其造假或欺诈行为，并据此作出相应的处罚。所以，不管“吹哨人”真实目的如何，其“吹哨”的行为在实质上是帮助了证券监管部门查处各种违法违规行为，并维护了证券市场的清明。故我国引入“吹哨人”制度并真正实践对“吹哨人”的保护和奖励，一定会极大帮助监管部门查处证券违法违规行为，为我们证券市场的健康良性发展保驾护航。
三、如何完善我国证券市场的吹哨人制度
从社会发展的角度来说，一套运行良好的“吹哨人”保护制度应该在全社会形成一种关注公共安全和利益，并崇尚和鼓励知情人“吹哨”的风气，让每一个公民都清楚自己的“吹哨”权利和“吹哨”渠道，不用担心因“吹哨”而受到打击报复，相信即使利益受损也能得到合理救济，而且“吹哨”后有相关部门跟进调查并给出满意答复，在提供有价值线索和信息时还能得到道义或者物质上的奖励等。
我国现有的《证券法》及《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》均已对举报人的相关原则性权利进行了明确规定，但为了推动“吹哨人”积极向监管部门举报证券违法违规行为，仍需完善“吹哨人”保护的具体措施、加大举报的奖励等。
1．举报的保障
举报的限制，主要指通过对“吹哨人”的错误举报、诬告陷害等行为予以惩罚而限制“吹哨人”的恶意举报行为。而举报的保障，则是指对吹哨人及其近亲属的合法权益免受不当损害的保护。
但是，限制“恶意举报”与保障“吹哨人”合法权益之间的界线不明却有可能导致“吹哨人”举报积极性受到伤害。即，怎么定义哪些举报行为属于恶意举报，哪些举报错误仅仅只是“吹哨人”的无心之过。因为恶意举报的定义如果一旦宽泛化理解，则有可能给“吹哨人”带来顾虑。所以我们建议如何定义恶意举报行为，一是要考虑行为人主观的主动性和故意性，二是考虑行为人行为的后果，并多方面综合、谨慎判断恶意举报行为。
2．吹哨人的奖励
我们可先来看看美国证券市场，2018年，美国证券“吹哨人”单年所获奖金高达1.68亿美元。2019年，SEC称由将向两名举报人提供总计5000万美元（约合人民币3.36亿元）的奖金。2020年5月4日，SEC宣布对一位“吹哨人”奖励200万美元（约合人民币1400万元）。
而目前，我国对于证券吹哨人的物质奖励最高为不超过30万元。这个金额与动辄数亿的证券违法标的金额相比，就显得微不足道，也极大阻碍了“吹哨人”的举报积极性，甚至于很多单位或个人在掌握违法线索后，不是第一时间向监管机构举报，而是选择向违法主体进行“透露”，而这些违法主体为了掩人耳目，往往会直接支付封口费给予这些“透露”人士，在我国一直屡禁不止的财经类记者“敲诈勒索”现象也正是基于此。
一方面，“吹哨人”的举报有可能面临被举报者的打击报复；另一方面，“吹哨人”举报成功后可获取的物质鼓励也远不能与举报时的风险相匹配。故为了鼓励知情人士特别是相关专业人士增加对“吹哨”的认知和热情，特别是弥补一些专业机构调研时所花费的巨大人力、物力和财力，建议我国根据国情加大对证券违法行为的罚款力度，并进而将对“吹哨人”的奖励金额与监管部门的处罚金额相挂钩，达到“吹哨人”积极、主动“吹哨”的目的。
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