作者：浩天信和律师事务所房地产业务团队
引 言
2020年3月12日17：01，新华社公布了国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号，以下简称《决定》），该《决定》明确规定国务院将部分用地审批权下放至省一级人民政府（含自治区、直辖市）。
“一石激起千层浪”，立即引起国内房地产行业的密切关注。这应该也是中央近期公布的30万亿投资的政策支持之一吧？本文帮助大家解读一下该《决定》。
一、《决定》说了什么？
房地产法律，是一个“专业度”极高的法律门类。即使是以法律行业为生的法律人，如果不是专门从事房地产专业，也不一定能完全弄懂《决定》到底说了什么，至多能有一个“国务院下放用地审批权限”这么一个朦胧的认识，因此有必要通俗易懂的“解读一下”。
（一）《决定》原文
好吧，前边不多铺垫了，说多了，大家着急！直接上《决定》原文：
国务院关于授权和委托用地审批权的决定
国发〔2020〕4号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权，现决定如下：
一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。
三、有关要求。各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。
自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率；要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告。
国务院
2020年3月1日
（二）《决定》解读
《决定》所谓“国务院下放用地审批权限”，其实包括两方面审批权限的下放，其一为“农用地转为建设用地”审批权限的下放，其二为“三类重要耕地征收”审批权限的暂行试点。
1． 农用地转为建设用地审批权限下放
这分两种情况，其一为“永久基本农田以外农用地转为建设用地”的审批，其二为“永久基本农田转为建设用地”的审批。
“干货”之一
关于“永久基本农田以外农用地转为建设用地”的审批，以后全部由省级以下政府审批，国务院不管了。
大家看《决定》第一条，似乎得不出笔者的上述结论。那是因为《决定》和《土地管理法》“嵌套”的逻辑层次太多，得弄明白才能下结论。
第一层次
这得先从2019版《土地管理法》说起，该法第十五条第一款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”，解读一下，就是从国务院，到各级人民政府都应制定《土地利用总体规划》。
第二层次
该法第四十四条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”；
第四款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准”；
挺拗口，解读一下：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内”，农用地转建设用地需要由原“总体规划批准机关（或其授权机关）”审批，结合第一层次说的事儿，结论是国务院、各级地方政府有权审批自己总体规划过的农用地转用审批；在“……范围外”，由国务院或国务院授权的省级政府审批。
再顺着这条线“往下导”，与本文“权限下放”有关的结论是，“在……范围内，国务院应审批自己规划过的农用地转用审批”，“在……范围外，国务院自己审批或授权省级政府审批”。
第三层次
终于说到正题上了。按照《决定》的规定，原由国务院自己审批的事项（就是上文所说的“范围内”和“范围外”），以后国务院都授权省级政府审批，国务院不管了。
至此，再结合第一、第二层次所说的事儿，简单点说，原来归国务院批的，国务院授权省级政府批；原来归省级政府批的仍归省级政府批；原来归其他有权制定《土地利用总体规划》的各级政府批的仍由各级政府批。即，以后所有的“永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项”全部由省级以下政府审批，国务院暂时不管了。
也许诸位“看官”看了上述，还是不大懂，没办法，我尽力了！多看两遍就懂了！
“干货”之二
关于“永久基本农田转为建设用地”的审批，国务院委托部分试点省级人民政府批准。首批试点省份包括八个，分别为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。
说说《决定》出台前，此事的审批权限。《土地管理法》第四十四条第二款规定：“永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准”。
什么叫“永久基本农田”？
《土地管理法》第三十三条规定：“国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：
（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；
（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；
（三）蔬菜生产基地；
（四）农业科研、教学试验田；
（五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。
各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定”。
基于《决定》第二条的规定，以后“永久基本农田转为建设用地”的审批，国务院委托部分试点省级人民政府批准，目前试点省份是八个，试点期限不是一万年，而是“一年”！
2． “三类重要耕地”的征收审批
本文所说的重要耕地，指的是《土地管理法》第四十六条第一款规定的“永久基本农田”、“永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的”、“其他土地超过七十公顷的土地”这三类地。
《决定》出台前，这三类地的征收审批权限属于国务院（详见《土地管理法》第四十六条第一款）。《决定》出台后，国务院委托部分试点省级人民政府批准，目前试点省份北京、上海等八个。
3． 省级政府审批不好怎么办？——后果很严重
结果之一——严查你！
《决定》规定，各省要“严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益”、“确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好””，“不得将承接的用地审批权进一步授权或委托”！
“要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告”！
什么叫“双随机、一公开”？
即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。“双随机、一公开”是国务院办公厅于2015年8月发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中要求在全国全面推行的一种监管模式。
结果之二——“不授权”、“不试点”了！
根据《决定》规定，对“农用地转为建设用地”审批是国务院 “授权”省级政府的；对“永久基本农田转为建设用地”的审批和“三类重要耕地”的审批是“试点”授权给省级政府审批的！那么既然是“授权”、“试点”，如果你干不好，那就取消“授权”和“试点”！
二、《决定》出台背后的故事
“《决定》开宗明义即指出：为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权”，具体解读一下：
（一）《决定》是政府落实党中央十九届四中全会和中央经济工作会议精神
那么“中央十九届四中全会和中央经济工作会议精神”说了什么？
全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。
新华社北京2019年10月31日电公布了《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》（以下简称“《公报》”），《公报》指出：“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责……创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。要完善国家行政体制，优化政府职责体系，优化政府组织结构，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”。
（二）深化“放管服”改革
什么叫“放管服”改革？
2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出了“放管服”改革的概念。
放管服，就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。
“放”中央政府下放行政权，减少没有法律依据和法律授权的行政权；理清多个部门重复管理的行政权。
“管”政府部门要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新。
“服”转变政府职能减少政府对市场进行干预，将市场的事推向市场来决定，减少对市场主体过多的行政审批等行为，降低市场主体的市场运行的行政成本，促进市场主体的活力和创新能力。
简政放权是民之所望、施政所向。
（三）合理分配“中央”和“地方”的权利
纵观《决定》内容，用地审批权限的下放，其实是“中央”把用地审批的事权“下放”给了地方，调整了“中央”和“地方”在用地审批权限上的权利分配格局，这的确是一件非常重大的事情。
从党的政策上说，中央提出“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”；从政府施政角度说，在2016年5月9日国务院召开全国推进放管服改革电视电话会议上，李克强总理提出：““放管服’改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。计利当计天下利，要相忍为国、让利于民，用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。以舍小利成大义、以牺牲‘小我’成就‘大我’”！
三、结 语
本文从《决定》解读到背景分析，从党中央政策到政府“放管服”改革，“扯得挺远”，其实离我们也“很近”！
《决定》的出台，对整个房地产行业来说，审批“事权”下放到了地方，一方面激发了地方政府的“积极性”，另一方面无疑会大幅度提交房地产用地的审批效率和促进房地产业的房展，为经济增长注入“活力”！
如果辅之以“管得好”，那么一定是一件“利国、利民”的好事，也算是“经济下行压力”和“新冠疫情”下的一抹亮色吧！
作者声明
鉴于《决定》出台时间不长，仓促成文，错漏之处还望谅解。本文系原创“抢鲜”之作，欢迎转载，烦请注明出处，谢谢。
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