作者： 兰台律师事务所金融团队银行组
引言
合规经营是银行业的立行之本，是银行稳健运行的内在要求，也是防范金融案件的基本前提。近年来，我国金融监管机构对银行的监管力度逐年加强，对违法违规和不审慎经营行为的处罚力度不断加大，多家银行及银行员工因违反监管规定而受到行政处罚。本所律师通过汇总整理2019年度中国银行保险监督委员会[1]、中国人民银行及其分支机构官网公示的对银行及银行员工作出的行政处罚决定，归纳梳理了处罚事由及处罚依据，筛选出7个具有代表性的银行重点合规领域进行详细分析，并提出有效防范合规风险的措施。
一、2019年度银行行政处罚情况
经本所律师统计，2019年度银保监会（局）与人民银行（分支机构）官网公示的对银行（银行员工）的处罚信息共计1612条[2]（未包含银保监分局本级数据，下同），其中银保监会（局）公示的处罚信息993条，人民银行（分支机构）公示的处罚信息619条。上述处罚决定中有1030条为对银行机构的处罚，其中108条处罚金额超过百万，最大单笔罚款金额为2900万元；在银行个人问责方面，共对395名个人实施处罚；同时处罚银行机构和个人（即双罚）的决定有187条。
二、重点合规业务领域
通过分析银行被处罚事由，我们提炼出7个易发违规的重点合规业务领域，涉及银行内控管理、银行贷款业务、银行理财业务、票据业务、银行反洗钱业务、银行关联交易及担保交易、银行柜面业务。
（一）银行内控管理
▇ 1.2019年相关处罚情况分析
根据处罚信息统计情况，2019年共有163家银行（包括银行员工）因银行内控管理问题受到处罚，存在的问题主要表现为以下几个方面：
（1）员工管理方面，存在“对稽核发现的轮岗问题督促整改不尽职”、“员工行为管理不尽职”、“未经任职资格许可任命高级管理人员”、“未严格执行内部轮岗制度，重要岗位轮岗不到位”、“未能通过有效的内控措施发现并纠正员工违规保管客户物品的行为”等问题。
（2）内控制度设计方面，存在“合规经营类与风险管理类指标设置不合规”、“内部控制存在漏洞导致业务档案管理混乱，向监管部门提供虚假业务数据”、“对支行授信属地化管理缺乏有效管控”等问题。
（3）业务操作方面，存在“案件防控工作不尽职”、“用印管理不审慎”、“未有效行使一票否决权”、“视频监控管理不到位”等问题。
▇ 2．主要监管规定
2014年，银监会发布了《商业银行内部控制指引》（银监发〔2014〕40号），要求商业银行应当建立健全内部控制制度体系，对各项业务活动和管理活动制定全面、系统、规范的业务制度和管理制度，并定期进行评估。2015年，《中国银监会办公厅关于加强银行业金融机构内控管理有效防范柜面业务操作风险的通知》（银监办发〔2015〕97号）进一步强调银行业金融机构应切实落实《商业银行内部控制指引》的有关要求。
此外，《商业银行授信工作尽职指引》（银监发〔2004〕51号）、《关于落实案件防控工作有关要求的通知》（银监办发〔2012〕127号）、《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法》（中国银监会令2013年第3号）等文件，对授信业务、重要岗位员工轮岗工作、董事（理事）和高级管理人员任职资格条件等方面进行了规范。
3．防范银行内控管理风险的建议
首先，银行应提高内控制度重要性意识，不断吸收国内外银行先进的内控管理理念，总结本行内控制度取长补短，完善本行内控制度。
其次，银行要加强内控制度动态管理，不断根据最新政策法规适时改进和完善本行内控制度。
最后，银行应完善稽核监管机制，提高风险监测的准确性和适时性，同时增加银行的稽核监管频率，及时发现可能存在的操作风险并加强防范。
（二）银行贷款业务
▇ 1.2019年相关处罚情况分析
根据处罚信息统计情况，2019年共有648家银行（包括银行员工）因贷款业务存在问题受到处罚，处罚事由主要包括以下几个方面：
（1）贷前审查方面，存在“贷前调查、复核及审查不尽职”、“以流动资金贷款名义发放房地产开发贷款”、“为信托贷款出具兜底抽屉协议导致银行违规发放流贷承担实质性风险”、“浮利分费”、“违规向土地储备机构提供融资”、“实施授信前未严格落实授信审批条件”、“贷款五级分类不准确”、“授信贷款审批中未严格审查担保人偿还能力、质物价值及实现质权可行性”、“超过借款人实际需求发放流动资金贷款”、“发放借新还旧贷款，掩盖信贷资产质量”、“授信集中度超标”、“分拆授信、越权审批”、“未对集团客户进行授信统一管理”、“与信贷客户存在非正常资金往来、违规担保、利用个人账户为他人过渡资金”等问题。
（2）贷中审查方面，存在“未将房地产企业贷款计入房地产开发贷款科目”、“房地产开发贷款受托支付管理不力”、“未严格执行实贷实付规定导致信贷资金滞留”等问题。
（3）贷后管理方面，存在“贷后管理不到位导致贷款资金被挪用于购买股票”、“贷款资金回流后转定期存款、虚增存贷款”、“违规转让正常类贷款”、“未严格进行信贷资金支付管理，存在信贷资金未经使用即归还的情况，采用其他不正当手段虚增存贷款”、“贷款转保证金开立银行承兑汇票”、“贷款转存并以存单质押再次发放贷款”、个人消费贷款管理不到位”、“住房按揭贷款管理不规范”等问题。
▇ 2． 主要监管规定
《贷款通则》（中国人民银行令1996年2号）第二十四条规定了贷款人发放贷款的限制条件，明确贷款人发放贷款应当遵循效益性、安全性和流动性的原则。
《流动资金贷款管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令〔2010〕第1号）第五条要求，“贷款人应完善内部控制机制，实行贷款全流程管理，全面了解客户信息，建立流动资金贷款风险管理制度和有效的岗位制衡机制，将贷款管理各环节的责任落实到具体部门和岗位，并建立各岗位的考核和问责机制。”同时，第三十八条和第三十九条分别规定了贷款人违规情形和违规处罚手段。
此外，《中国银监会关于进一步加强信用风险管理的通知》（银监发〔2016〕42号）要求提高贷款分类的准确性《关于银行业风险防控工作的指导意见》（银监发〔2017〕6号）要求银行业金融机构严格不同层级的审批权限，加强授信风险审查，有效甄别高风险客户，防范多头授信、过度授信、给“僵尸企业”授信、给“空壳企业”授信、财务欺诈等风险。
▇ 3．防范银行贷款业务风险的建议
制度建设方面，银行应扎紧制度“笼子”，进一步完善信贷管理体系建设；明确信贷业务操作规程和实施细则，细化审贷分离、监督检查、处罚问责等管理制度；坚持审贷分离和分级审批的原则，加强合规性审查工作。
业务操作方面，银行应审慎进行贷前调查，严格施行实质性审查，对于借款用途、偿还能力、还款方式应高度重视，落实关键财产信息；同时，应强化贷后管理工作，对借款人执行借款合同情况、贷款资金流向、借款人的经营情况等进行持续跟踪调查和检查，在贷款出现逾期后应及时催收并根据实际情况采取诉讼保全等法律措施。
（三）银行理财业务
▇ 1.2019年相关处罚情况分析
根据处罚信息统计情况，2019年共有30家银行（包括银行员工）因理财业务存在问题受到处罚，处罚事由具体体现在以下几个方面：
（1）理财资金投向方面，存在“理财资金违规用于房地产开发企业缴交土地出让价款、“违规投向“四证”不全的房地产项目”、“违规为保险公司股东违规增资提供融资”、“违规向企业权益性投资提供融资”、“理财资金违规投资未上市企业股权”、“未穿透审查项目资本金来源，导致借款人将理财资金用作项目资本金”、“投前调查不尽职，非标准债权投资资金回流至融资人”等问题。
（2）理财销售方面，存在“违规向普通客户销售投向非上市公司股权的理财产品”、“落实理财产品销售‘双录’管理要求不力”、“违规修改理财协议文本”、“违规为非保本理财产品承诺保本收益”、“以赠送实物方式销售理财产品”、“违规推荐销售未经批准的理财产品”、“存在引人误解的营销宣传和虚假宣传行为”等问题。
（3）理财产品管理方面，存在“理财投后管理不尽职，理财资金被挪用于购买股票”、“理财投资非标资产未严格比照自营贷款管理”、“未按监管要求隔离理财业务和信贷业务风险”、“自营业务与代客业务未严格分离”、“理财产品之间未能实现相分离”、“投资同一家银行机构同期非保本理财产品采用风险权重不一致”等问题。
▇ 2．主要监管规定
2018年，银保监会发布了《商业银行理财业务监督管理办法》（中国银行保险监督管理委员会令2018年第6号），对商业银行理财产品投资范围、分类管理、投资者适当性管理、商业银行业务运作、理财托管、信息披露等方面都作出了明确规定，以促进银行理财业务持续规范转型。
此外，《中国银监会办公厅关于印发银行业金融机构销售专区录音录像管理暂行规定的通知》（银监办发〔2017〕110号）规定，银行业金融机构在营业场所销售专区应建设并安装配备录音录像设备，不得在销售专区外进行产品销售活动。《中国银监会关于规范银信类业务的通知》（ 银监发〔2017〕55号）要求，商业银行对于银信通道业务，应还原其业务实质进行风险管控，不得利用信托通道掩盖风险实质，不得通过信托通道将表内资产虚假出表。
▇ 3．防范银行理财业务风险的建议
银行可从以下三个方面加强理财业务风险防范。
一是加强流动性风险管控，及时根据监管部门最新监管规定调整规范产品认购和赎回管理。
二是进一步规范理财投资合作机构管理，明确理财投资合作机构的准入标准和程序、责任与义务、存续期管理、利益冲突防范机制、信息披露义务及退出机制，同时对理财投资合作机构实行名单制管理，规范银行委外业务。
三是严格遵循风险匹配原则，完善理财产品风险评级和投资者风险承受能力评估，强化合规销售，加强投资者适当性管理。
（四）票据业务
▇ 1.2019年相关处罚情况分析
根据处罚信息统计情况，2019年共有124家银行（包括银行员工）因票据业务出现的问题受到处罚，具体包括以下几方面问题：
（1）承兑汇票业务方面，存在“违规办理贸易背景不真实且部分质押存单系伪造的银行承兑汇票业务”、“办理银行承兑汇票授信‘三查’失职”、“银行承兑汇票的保证金来源审核不够严格，未能有效识别保证金实际来源于本行贷款或贴现资金”、“信贷资金转存定期存单并用于开立银行承兑汇票”等问题。
（2）票据贴现业务方面，存在“违规办理票据转贴现业务”、“贴现资金回流出票人被挪用于开立信用证保证金及违规办理福费廷业务”、“未对贴现资金使用进行控制与管理，导致贴现资金直接回流出票人”、“重复使用增值税发票”等问题。
▇ 2．主要监管规定
1997年，国务院发布《票据管理实施办法》（中国人民银行令1997第2号），2011年国务院对其进行修订，该文件对票据业务作了基础性规定。
《中国人民银行关于切实加强商业汇票承兑、贴现和再贴现业务管理的通知》（银发〔2001〕236号）要求，商业银行严禁承兑、贴现不具有贸易背景的商业汇票。随着互联网发展，电子商业汇票逐渐时兴，人民银行于2009年发布了《电子商业汇票业务管理办法》（中国人民银行令2009第2号），规定了商业银行存在未对客户基本信息尽审核义务、未对客户电子签名真实性认真审核等情形，应承担相应赔偿责任。
此外，《中国银监会办公厅关于加强银行承兑汇票业务监管的通知》（银监办发〔2012〕286号）规定，银行业金融机构要加强客户授信调查，严格审查票据申请人资格、贸易背景真实性及背书流转过程合理性。《中国银监会办公厅关于票据业务风险提示的通知》（银监办发〔2015〕203号）规定，银行业金融机构要将“低风险”业务全口径纳入统一授信范围，不得办理无真实贸易背景的票据业务。《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于加强票据业务监管促进票据市场健康发展的通知》（银发〔2016〕126号）进一步要求银行严格贸易背景真实性审查。
▇ 3．防范银行票据业务风险的建议
建议银行从以下几方面加强票据业务风险防范。
一是严格对银承业务保证金来源合规性的审查，将保证金存款与其他存款分别统计，区别对待；不得将银承保证金存款纳入存款业绩考核指标，不得将贷款、贴现资金转作保证金滚动签发银行承兑汇票。
二是加强银承业务交易背景审查，关注并分析客户办理银承业务的真实需求；办理银承业务后，要及时收集并审查增值税发票等资料。
三是对办理银承业务客户的尽职调查，加强对开票人货款回笼、财务及对外投资等情况的追踪管理，发现问题及时采取措施。
（五）银行反洗钱业务
▇ 1.2019年相关处罚情况分析
根据处罚信息统计情况，2019年共有59家银行（包括银行员工）因反洗钱工作中存在问题受到处罚，违规事项集中于 “未按规定报送大额交易和可疑交易报告”及“未按规定履行客户身份识别义务”。
▇ 2．主要监管规定
2006年，全国人大常委会发布《中华人民共和国反洗钱法》（主席令第五十六号），其第十九条、第二十条规定金融机构应当按照规定建立客户身份资料和交易记录保存制度，并按照规定执行大额交易和可疑交易报告制度。同年，人民银行发布《金融机构反洗钱规定》（中国人民银行令〔2006〕1号），规定金融机构及其分支机构应当依法建立健全反洗钱内部控制制度，建立和实施客户身份识别制度。
此后，人民银行陆续发布了一系列加强反洗钱工作的通知：《中国人民银行关于进一步加强金融机构反洗钱工作的通知》（银发〔2008〕391号）要求金融机构应细化反洗钱操作规程，健全反洗钱内控制度；《中国人民银行关于加强金融从业人员反洗钱履职管理及相关反洗钱内控建设的通知》（银发〔2012〕178号）要求金融机构要明晰各条线（部门）和各类人员的反洗钱职责，且其反洗钱风险控制体系要全面覆盖各项金融产品或金融服务；《金融机构洗钱和恐怖融资风险评估及客户分类管理指引》（银发〔2013〕2号）要求金融机构应确保洗钱风险管理工作所需的必要技术条件，积极运用信息系统提升工作有效性；《金融机构反洗钱监督管理办法（试行）》的通知（银发〔2014〕344号）要求人民银行建立金融机构反洗钱定期报告制度。
2016年以来，人民银行进一步加强完善金融机构反洗钱制度体系。《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（中国人民银行令〔2016〕第3号）要求金融机构发现或者有合理理由怀疑客户、客户的资金或者其他资产、客户的交易或者试图进行的交易与洗钱、恐怖融资等犯罪活动相关的，不论所涉资金金额或者资产价值大小，应当提交可疑交易报告；《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发〔2017〕235号）要求义务机构应当加强对非自然人客户的身份识别，在建立或者维持业务关系时，了解受益所有人信息；《中国人民银行办公厅关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银办发〔2018〕130号）要求义务机构在识别客户身份时，应通过可靠和来源独立的证明文件、数据信息和资料核实客户身份，了解客户建立、维持业务关系的目的及性质。
▇ 3．防范银行反洗钱业务风险的建议
银行可从以下几方面开展反洗钱业务风险防范工作。
一是银行应做好对全体员工的反洗钱教育工作，使其深刻认识到反洗钱工作是每一位员工必须履行的一项强制性义务，而并非只是反洗钱专员的义务；同时加强对客户的反洗钱宣传，在社会上营造一种强烈打击洗钱犯罪的氛围。
二是不定期开展反洗钱业务学习和培训，提高员工反洗钱技能，强调反洗钱保密纪律，降低反洗钱泄密风险。
三是提高反洗钱检查力度，定期/不定期对员工的反洗钱技能和具体工作事项进行抽查、考核，并落实问责制度。
（六）银行关联交易及担保交易
▇ 1.2019年相关处罚情况分析
根据处罚信息统计情况，2019年共有16家银行（包括银行员工）因关联交易或担保交易受到处罚，主要存在“重大关联交易未按规定审查审批且未向监管部门报告”、“违规向关联方发放信用贷款”、“主要关联方授信余额超比例”，“变相接受本行股权质押为股东授信”、“违规要求和接受地方政府提供担保”、“违规接受融资担保公司为其控股股东贷款提供担保”等问题。
▇ 2．主要监管规定
《中华人民共和国商业银行法》（主席令第34号）第四十条规定，“商业银行不得向关系人发放信用贷款，向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。”
《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》（中国银行业监督管理委员会令2004年第3号）第二十五条、第三十二条分别对关联交易备案或审批、对关联方的授信余额作出了规定。《中国银监会关于印发商业银行公司治理指引的通知》（银监发〔2013〕34号）进一步要求，商业银行应当制定关联交易管理制度，董事会应当视情况单独或合并设立其专门委员会，如关联交易控制委员会、风险管理委员会等。此外，《商业银行股权管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2018年第1号）强化了商业银行与股东及相关人员的关联交易管理，将主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人纳入商业银行的关联方管理，防止股东通过同业投资、资管计划等渠道转移、侵占商业银行资金行为。
▇ 3．防范银行关联交易及担保交易风险的建议
银行可从以下四个方面开展关联交易及担保交易的风险防范工作。
一是完善关联交易风险评估和风险控制体系，依据风险评估结果，权衡成本和风险承受度，采取制定关联交易风险评估办法、关联交易风险报告制度、建立关联交易风险识别和风险响应的业务流程等控制措施。
二是借助科技手段不断创新关联交易管理工作模式，采取多元化的检查方法，进一步提升现场检查精细化程度。
三是完善关联交易信息披露流程，严格按监管要求规范披露关联方、关联交易内容和定价政策等信息，弥补内部监测的盲区。
四是定期开展对外担保情况的自查工作，发现违规担保的，及时纠正、清理，防止违规问题进一步扩大。
（七）银行柜面业务
▇ 1.2019年相关处罚情况分析
根据处罚信息统计情况，2019年共有33家银行（包括银行员工）因柜面业务（包括残损币、假币等问题）受到处罚，主要存在“柜面业务管理失控，违规操作套取空白存单”、“违规办理密码挂失重置及存取款业务，形成资金损失”、“对外支付残缺、污损的人民币”、“不按规定使用《假币收缴凭证》”、“收缴假币过程中将假币递出交予持有人”等问题。
▇ 2．主要监管规定
《中华人民共和国人民币管理条例》（国务院令第280号）第二十二条要求办理人民币存取款业务的金融机构不得将残缺、污损的人民币对外支付。针对假币管理，《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》（中国人民银行令〔2003〕第4号）第六条要求金融机构在办理业务时发现假币，由该金融机构两名以上业务人员当面予以收缴，不得将收缴的假币再交予持有人；同时，收缴假币的金融机构向持有人出具中国人民银行统一印制的《假币收缴凭证》。
此外，《中国银监会办公厅关于加强银行业金融机构内控管理有效防范柜面业务操作风险的通知》（银监办发〔2015〕97号）第三项要求银行加强柜面业务流程控制，严格落实现金收付、资金汇划、账户资料变更、密码挂失与重置以及网上银行开通等柜面业务的授权、控制和监督制度。
▇ 3．防范银行柜面业务风险的建议
建议银行从以下四个方面加强柜面业务风险防范能力。
一是建立严密的分级授权体系，实行静态授权和动态授权相结合的监督机制；加强建立岗位制约机制，严格要求不相容岗位职责相互分离。
二是优化业务流程设计，对新业务和新流程及时给予新的制度和操作流程上的支持，建立以规章制度为导向的业务办理机制。
三是合理制定柜面人员考核方案，创新管理方式：建立激励与处罚相结合的弹性管理机制，同时构建柜面风险补偿制度，对于坚持合规操作的员工要给予一定的奖励，激励与约束并重。
结 语
我们期望，本文可为银行的合规建设提供参考，以“亡羊补牢”、“未雨绸缪”。兰台也将助各家银行打好“经营之基”、严守合规红线，为银行的业务发展保驾护航。
注释
[1]中国银保监会官网公示的行政处罚决定分为银保监会机关（银保监会）、银保监局本级（如河南银保监局）、银保监分局本级（如河南银保监局开封分局），而银保监分局本级数据量庞大，故本次统计不包括银保监局分局本级数据。
[2]本文所载处罚信息来自于中国银行保险监督管理委员会官方网站和中国人民银行及其分支机构官方网站，公示信息完全为手工搜集、汇总、整理，且在搜集过程中发现官方网站公示信息在不同时点查询存在显示的差异，故本文信息如与官方公示有差异，请以官方信息为准。
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