作者： 兰台律师事务所合伙人周海燕
上篇我们对《征求意见稿》评析《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（上）：制度的立法变迁出台背景进行简要介绍，并梳理了外国人永久居留制度和政策立法的历史沿革。在本篇中我们将对《征求意见稿》进行简单评析。
一、《征求意见稿》相关内容和条款评述
我们注意到，《意见》出台之后，2016年公安部曾经出台《永久居留管理条例的征求意见稿》，本次是第二次征求意见稿。与2016年的征求意见稿相比，本次的《征求意见稿》对很多条款进行了修改和调整。
如前所述，本次《征求意见稿》是以《意见》为基础，在《意见》确立的指导方针和基本原则，以及基本内容框架基础上制定的。同时，《征求意见稿》总结和归纳了2015年以来在实践中行之有效的措施，将政策定期评估调整机制、定额审批制度、积分评估制度等国际先进经验和改革创新实践上升为法律制度，进一步拓宽了永久居留资格的路径、放宽了申请和取得永久居留资格的要求。
然而，我们也注意到《征求意见稿》的如下特点以及存在的问题：
（1）《征求意见稿》在外国人入出境管理整体框架体系内完善外国人永久居留制度，试图在原有制度基础上综合创新实践的相关政策措施内容，但是很多内容与创新实践及相关制度要求衔接得比较牵强，设置不合理，不能有效反映创新实践中行之有效的政策措施。
（2）《征求意见稿》旨在进一步拓宽永久居留资格的路径，放宽申请和取得永久居留资格的要求，但是相关条件要求设置不合理，很多条件要求门槛过低。
（3）《征求意见稿》的相关政策措施未能体现2015年以来很多行之有效的、社会接受度高的改革创新实践措施，例如，未能包含外籍技术人才从长期居留转为永久居留的身份转换制度、外籍华人优惠政策等社会反映积极、亮点突出、实践证明可行的改革创新实践措施。
下面，我们主要从《征求意见稿》有关外国人取得永久居留资格的条件入手，进行简要分析。在分析中，我们将主要对比2004年《办法》及其2015年以来各地推出的创新实践措施。
（一）取得永久居留的基本条件
根据《征求意见稿》第十条规定，外国人遵守中国法律，具备在中国生活的基本经济保障，并且符合本条例规定申请条件的，可以申请永久居留资格。因此，根据《征求意见稿》，外国人申请永久居留资格的基本条件是遵守中国法律，具备在中国生活的基本经济保障。
我们对比日本关于取得永久居留资格的外国人的基本条件的规定。根据日本《出入国管理及难民认定法（暂行）》，日本政府授予外国人永久居留资格的需要符合日本的利益，并且该外国人需要具备的基本条件为：（1）该外国人的行为端正；并且（2）该外国人必须具备足以维持独立生活的资产和技能，除非该等外国人为日本国民或者享有永久居留资格的人士的配偶或子女。
《征求意见稿》的上述规定和2004年《办法》规定的“应当遵守中国法律，身体健康，无犯罪记录，并符合下列条件之一”相比，增加了“具备在中国生活的基本经济保障”这一物质基础条件。但是，我们注意到2016年的征求意见稿规定的申请永久居留资格的一般条件也包括了“外国人具备在中国生活的基本保障，品行端正，素质良好”，并且符合规定的条件。因此，对比日本法律的规定和2016年征求意见稿，我们建议对于申请永久居留资格的外国人的基本条件，除了遵守中国法律之外，应当增加对于申请人的道德品行的要求，应要求申请人具有良好的行为、品行端正。
此外，对于申请人申请永久居留的经济和物质基础条件，仅仅要求申请人具备在中国生活的基本经济保障，可能忽略了如果申请人具备取得该经济和物质基础条件的能力，例如，良好的教育背景、突出的科研能力、中国经济科技社会发展所需要的特殊技能，等等，也应当具备在中国生活的基础，因此也应当符合申请的基本条件。因此，我们建议除了基本经济保障之外，增加具备独立生活的技能，建议将申请人扩大到“具备在中国生活的基本经济保障和工作技能”的外国人。
（二）取得永久居留的基本途径
2004年《办法》下，取得永久居留的条件为“突出贡献”、“任职”、“家庭团聚”、“投资”这四类。2004年《办法》第六条规定了申请永久居留的条件，第七条和第八条分别规定了“投资”取得和“任职”取得的具体条件。
1、突出贡献
与2004年《办法》相比，《征求意见稿》对于取得永久居留资格的条件进行了细化、修改和调整。在《征求意见稿》下，基本途径不变，但是把任职取得永久居留资格的情况划分为“国家经济社会发展需要”的高层次人才和通过工作取得即市场认定人才这两类，设置了不同的条件。因此，《征求意见稿》下取得永久居留主要有五大途径，另外加上一个兜底条款“其他正当理由需要”。下面对各类条件逐一进行分析。
对于通过“突出贡献”取得永久居留资格，根据《征求意见稿》第十一条规定，外国人为中国经济社会发展作出突出贡献，经国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐，可以申请永久居留资格。《征求意见稿》规定“突出贡献”的情形包括：（一）为中国科技、教育、文化、卫生、体育等事业作出突出贡献；（二）在中国境内从事公益活动，为中国公益事业发展作出突出贡献；（三）为推进中外友好交流合作、维护世界和平、促进共同发展作出突出贡献；（四）为中国经济社会发展作出突出贡献的其他情形。
相比2004年《办法》，《征求意见稿》的上述规定对“突出贡献”进行了细化，但只是从列举作出突出贡献的经济社会的不同领域的角度进行细化，未设定具体的标准。在此类条件下，须经国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐申请永久居留资格，且没有设置居留年限等附加要求。经过中央部委级或省级政府背书，一方面可以解决“突出贡献”难以设置具体标准进行认定的问题，另一方面为通过“突出贡献”取得永久居留资格设置了极高的门槛。但是，鉴于“突出贡献”不设置具体标准将导致实际工作中执行标准和尺度的主观性，因此我们建议在后续实践中通过发布具体操作指引来细化该标准执行的尺度。
除了“突出贡献”之外，《征求意见稿》还规定了通过“杰出成就”取得永久居留资格。《征求意见稿》第十二条规定，“在经济、科技、教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的外国人，可以直接申请永久居留资格”。“国际公认杰出成就”这一要求非常高。比如，一般理解，像获得诺贝尔奖或者类似成就而为国际公认等等，应该被视为具有“国际公认杰出成就”。但是，具体标准也需要在实践中细化，否则，只能通过跟踪实际案例，去了解相关主管部门执行该标准的尺度。
2、“国家经济社会发展需要”的高层次人才
《征求意见稿》第十三条和第十五条分别规定了通过工作取得永久居留资格的情形。第十三条提出“国家经济社会发展需要的外国人”即高层次人才的情形，第十五条规定了通过任职工作取得永久居留的情形。
对于满足“国家经济社会发展需要”条件取得永久居留资格，《征求意见稿》第十三条规定，“因国家经济社会发展需要引进的外国人，属于下列情形之一的，可以申请永久居留资格：（一）国家重点发展的行业、区域引进并经主管部门推荐的急需紧缺人才；（二）国家重点建设的高等学校、科研机构引进并推荐的助理教授、助理研究员以上职称的学术科研人员，以及其他高等学校、科研机构引进并推荐的教授、研究员；（三）高新技术企业、创新型企业以及国内知名企业引进并推荐的高级经营管理人员、高级专业技术人员；（四）根据本条例第十二条规定取得永久居留资格的外国人推荐的专业人才”。
《征求意见稿》上述第十三条应该是针对引进外国高层次人才、授予永久居留资格的规定，可以说该条款旨在“为外国高层次人才申请永久居留开辟绿色通道”。对于满足第十三条规定的“国家经济社会发展需要”条件取得永久居留资格的情形，即外籍高层次人才取得永久居留资格的情形，未设置在中国居留一定年限的要求。
但是，从该条所规定的满足该条要求的具体情形和要求来看，该要求和门槛过低，并不能达到不设置居留年限要求的程度。
我们注意到，第十三条规定的“国家经济社会发展需要引进的外国人”即高层次人才引进条件的表述，和《办法》第六条和第八条规定的任职类的永久居留权要求的条件存在重合的地方。《办法》第六条第二款第二项规定的可以申请永久居留的情形是：在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好的。《办法》第八条规定了满足上述情形的任职单位应当符合下列条件之一：（一）国务院各部门或者省级人民政府所属的机构；（二）重点高等学校；（三）执行国家重点工程项目或者重大科研项目的企业、事业单位；（四）高新技术企业、鼓励类外商投资企业、外商投资先进技术企业或者外商投资产品出口企业。
因此，《征求意见》稿第十三条的规定和上述办法关于任职类条件要求的规定类似，只不过《征求意见稿》综合了现行有效的实践经验，将满足该等条件的外籍人才和经主管部门、相关单位推荐相结合，即满足该条要求申请永久居留须经推荐。但是，《征求意见稿》第十三条又取消了办法任职类条件以及现行有效的实践经验中关于工作和居留年限的要求。
我们也注意到，《征求意见稿》第十三条把上述任职的具体条件和“国家需要”挂钩。而“国家特别需要”的情形在很多文件中与“突出贡献”并列。例如，2004年《办法》第六条第二款第三项中提到“对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的”，2019年公安部12条移民便利政策提到“有重大突出贡献以及国家特别需要的外国人”。由此可见，《征求意见稿》试图把2004年《办法》中任职类要求和“国家特别需要”挂钩，从而取消现行《办法》中任职类的居留年限的要求，大大降低取得永久居留资格的门槛。但是，这样挂钩有些牵强，上述《征求意见稿》第十三条规定的要求远没有达到“国家特别需要”的程度。
同时，我们也注意到2016年征求意见稿也区分了政府引进高层次人才和一般的通过工作取得永久居留资格的情形。对于高层次人才，规定经国家人才主管部门备案的政府引才计划引进或者由国务院有关部门、省级人民政府推荐的高层次人才，以及在国家重点支持的行业和领域符合标准的高层次人才，经有关部门推荐，可以申请永久居留资格。而其他的人才通过工作取得永久居留资格，则需要满足工作和实际居留年限、工资性收入金额和纳税金额等要求。但是，《征求意见稿》上述第十三条规定的高层次人才的要求和2016年征求意见稿相比要求有很大降低，而且范围也得到了极大的拓宽。
《征求意见稿》的上述思路可能和2019年公安部12条移民便利政策的思路也有一定关联性。12条移民便利政策把“外籍高层次人才”和“有重大突出贡献以及国家特别需要的外国人”并列，提出该等人士“经国家有关主管部门、省级人民政府或国家重点发展区域管理部门推荐，可向公安机关出入境管理部门申请在华永久居留”。但是，《征求意见稿》第十三条规定的人才经主管部门、相关单位推荐可申请永久居留，其要求比12条便民措施的外籍高层次人才的要求相比也有很大降低。
现行上海和北京的试点政策，对于外籍高层次人才或者行业高级专业人才，是先授予5年有效期的长期工作类居留许可，工作满3年后，经单位推荐，可以直接申请永久居留。而上海和北京的政策在2004年《办法》确立的政策的基础上已经是突破性的进展。现在，《征求意见稿》第十三条规定对外籍高层次人才不设定工作和实际居留年限要求，而且，只要经主管部门、相关单位推荐直接可以申请永久居留。与《征求意见稿》规定的通过“突出贡献”申请永久居留资格需要经过中央部委和省级人民政府的推荐相比，第十三条的规定门槛太低，极不合理。
“为外国高层次人才申请永久居留开辟绿色通道”没有问题，但是，为何不借鉴上海和北京政策中关于放宽居留期限、畅通从工作居留向永久居留转换的机制，设置“连续任职满三年，且每年在中国境内居住累计不少于6个月，经工作单位推荐，申请永久居留”的要求？在外籍高层次人才引进的初期，目前政策中的5年有效期的长期工作居留许可应能满足其在中国工作的便利。鉴于永久居留所带来的待遇方面的区别，以及给国内社会造成的影响，设置一个三年的居留年限的要求并不高，即使是“外籍高层次人才”，也需要附加一定居留期限的要求，以表明其愿意在中国常住、为中国经济社会发展作贡献的意愿和承诺。这符合现行行之有效的实践经验，也符合国际的惯例。如果要对“国家特别需要”的高层次人才取消居留年限要求，则我们建议对符合该情形的高层次人才提出更高更严格的要求，以防止在政策实际实施过程中被滥用。
根据《征求意见稿》第十四条规定，国家移民管理部门应当与外交、发展改革、教育、科技、人力资源社会保障、商务、文化、卫生健康、体育等国务院有关部门建立会商机制，就本条例第十二条和第十三条规定的具体标准等进行会商。可见，主管机关可能和相关部门进行沟通确定具体标准。但是，即使具体标准可能会进一步出台，如上分析，《征求意见稿》第十三条规定过于宽泛，门槛太低，仍建议修改。
3、通过工作取得永久居留
（1）《征求意见稿》第十五条规定了高层次人才之外的人才通过任职工作取得永久居留的情形，是除了高层次人才绿色通道之外的一条取得永久居留资格的途径。该条是新增加的条款。
《征求意见稿》第十五条规定：外国人依法在中国境内工作，属于下列情形之一，且纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：（一）具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年；（二）在国家重点发展的行业、区域连续工作满三年，其间实际居留累计不少于一年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的四倍；（三）在中国境内连续工作满四年，其间实际居留累计不少于二年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍；（四）在中国境内连续工作满八年，其间实际居留累计不少于四年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍。
前款第二项至第四项规定的工资性年收入为最低标准，具体标准由国家移民管理部门商省、自治区、直辖市人民政府确定。
该条款使得“高层次人才”之外的人才有机会取得永久居留资格，扩大了授予永久居留资格的外国人士的范围。但是，该条款设置的要求过低。
该条规定把在国内就业的外籍人才授予永久居留资格和其教育背景、收入和工作年限挂钩，借鉴了上海科创中心政策中“以市场化方式认定的外籍人才”的经验。设定工资性收入达到标准，以及境内工作和实际居留年限要求，可以授予永久居留资格，这也符合国际上对于授予永久居留资格的惯例。但是，第十五条针对工资性收入的标准，根据重点发展的行业、区域的工资收入和工作年限的不同设置了三种不同的倍数和工作、实际居留年限要求的标准，比较复杂。而对于“具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业”的外国人则没有工资性收入的要求，其工作和实际居留的年限要求标准又过低。同时，第十五条未规定现行上海、北京试行政策中对于外籍华人的优惠待遇。
对比现在实施的不管是上海市的政策还是公安部2019年出台的12条移民政策，对于收入要求规定比较简单，而工作和居留年限的要求高于《征求意见稿》的规定。12条移民政策规定中国境内外国人，连续工作满4年，每年实际居住不少于6个月，工资性年收入不低于上年地区城镇在岗职工平均工资六倍，年缴税不低于工资性年收入标准的20%，可以申请永久居留。现行政策没有再针对不同情况对收入划分不同的档次。而对于在中国境内工作的外籍华人，没有设定工资性收入的要求，只提出具有博士研究生学历或在国家重点发展区域连续工作满4年，实际居住不少于6个月，删除了最低工资性年收入和纳税额的要求。
因此，我们建议《征求意见稿》可以统一工资标准，比如规定收入是当地平均收入5倍，连续工作满4年，每年实际居住不少于6个月，可以适当和个人所得税缴纳挂钩。当然，《征求意见稿》第十五条也明确了上述工资性年收入为最低标准，具体标准由国家移民管理部门商省、自治区、直辖市人民政府确定。可见，各省市将会根据各省的不同情况出台当地的具体标准，这样使得工资标准和各地的实际情况挂钩，应该肯定。
《征求意见稿》删除了对在境内工作的外籍华人的优惠政策，但是把现有政策（公安部2019年出台的12条移民政策）针对在境内工作外籍华人的优惠政策，即在中国境内工作的外籍华人，具有博士研究生学历或在国家重点发展区域连续工作满4年、每年实际居住不少于6个月，可申请在华永久居留[1]（未设定收入要求），拓展到所有外籍人士，规定“具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年”，还降低了现行对于外籍华人的工作年限和实际居留年限的要求，该要求标准门槛过低。如果要对具有良好的教育背景的外籍人士给与优惠的待遇，也应当设定适当的工作居留年限的要求，或者提出一定的收入要求。我们建议应适当提高该规定的要求。此外，对于外籍华人，鉴于其和中国的历史联系，可以考虑给与一定的优惠政策。
（2）人才积分制度
《征求意见稿》第十五条是在2004年《办法》的基础上新增加的条款，相当于把永久居留资格从高层次技术人才之外进一步放开到具有一定的学历资历、在中国工作满一定年限，且拥有较高收入的外国人士，把这些人才纳入到永久居留资格范围之内。该条款对于吸引外国人才共同建设中国社会主义强国具有积极意义。鉴于这部分人才的多样性，很难设定统一的标准。这可能也是《征求意见稿》第十五条规定特别纠结复杂的原因所在。要应对这种复杂的情况，采用“人才积分制度”应该是一个很好的选择。
日本从2012年开始实施了积分制取得永久居留资格的方式。通过积分制取得永久居留资格，申请人的学历、工作行业、工作地区、工作年限、工资收入等各项条件在积分中予以体现，可以对申请永久居留的外国人才进行客观的评价。2016年北京市中关村在全国率先实施永久居留积分评估制度，中关村创业团队外籍成员和中关村企业选聘的外籍技术人才，根据中关村外籍人才积分评估标准进行评分，达到一定分值以上的，可凭中关村管委会出具的推荐函和积分评估证明等材料，申请在华永久居留。这是人才积分制度的有益尝试。
《征求意见稿》第八条规定，国家移民管理部门会同科技、人力资源社会保障部门适时制定积分评估制度。我们认为，人才积分评估制度应择机尽快推出，以建立除了高层次人才直通车以外的立足于人才引进的现代化的成熟的永久居留制度。
4、投资
《征求意见稿》第十六条规定了通过投资的形式取得永久居留资格的情形。第十六条规定，外国人直接或间接投资，属于规定的情形之一的，且连续三年投资情况稳定，纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格。符合要求的投资包括：（一）在中国境内投资折合人民币一千万以上；（二）在国家实行外商投资鼓励措施的区域投资，投资数额、纳税金额和聘雇中国公民人数达到规定标准的；（三）在中国境内设立高新技术企业、创新型企业，效益显著并经省、自治区、直辖市人民政府主管部门推荐的。
关于投资符合要求的投资，第十六条第二款第一项规定要求投资金额一千万以上，该要求对比原2004年《办法》的200万美元有所降低，但是和其他国家投资移民的要求相比总的要求并不低。具体该标准是否符合中国现阶段的实际情况并达到有效吸引外国人投资的目的，有待于其在具体实践的检验。然而，对于该笔投资的性质并未界定，是否包括房地产投资、金融资产的投资，还是仅适用于实业投资？2004年《办法》明确了投资为“缴付注册资本金”。从吸引外商投资用于发展产业的角度，我们建议排除房地产、证券投资。
2004年《办法》除了一般要求投资200万美元之外，根据所投资的产业、投资的区域对投资的门槛进行了区分，对于鼓励类产业投资、中西部和国家扶贫地区投资设定了较低的投资金额的门槛。本次《征求意见稿》则对投资于外商投资鼓励类和高新技术、创新型企业的情形进行了区分。第十六条第二款第二项规定提出在国家实行外商投资鼓励措施的区域投资，相关标准和条件将由国家移民管理部门商国务院有关部门确定。第三项提出设立高新技术企业、创新型企业的，效益显著并经自治区、直辖市主管部门推荐，构成符合要求的投资。第三项对于投资金额、纳税金额、聘雇人数没有提出具体的标准和要求，具有一定的主观性。鉴于本条规定是针对投资方式取得永久居留资格，我们建议应当确定一个客观的标准，该标准可以由相关主管部门拟定，或者由各省、直辖市根据其具体情况提出并经过相关主管部门批准，使得对以投资方式申请永久居留资格的外国人士具有指导性和客观可操作性。
5、家庭团聚
《征求意见稿》第十七条，通过家庭团聚需要取得永久居留资格规定，和2004年《办法》的要求维持不变。具有合理性。第十七条体现了《意见》所提出的使得“家庭团聚人员永久居留的需求得到合理满足”的基本原则。家庭团聚是各个国家永久居留政策的通行规定，符合国际惯例。但是同时，“合理满足”说明家庭团聚并非永久居留政策的重点，因此《征求意见稿》维持了2004年《办法》的要求而没有降低相关标准。
6、兜底条款
此外，《征求意见稿》第十九条规定，外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的，可以申请永久居留资格。本条规定没有明确因为什么其他正当理由，太过宽泛，缺乏透明度，容易导致实际操作中有空子可钻。如果需要留出空间，建议可以规定特殊情形下，由主管部门批准。但是即便如此，也需要对特殊情形限定一个范围。
二、总结
综上，我们认为，《征求意见稿》体现了现阶段深化外国人居留制度改革的基本思路和政策精神，立足于实行更加积极有效的外国人永久居留服务管理政策，着眼于放宽外国人才申请永久居留的条件，吸引和集聚更多优秀人才。同时，《征求意见稿》总结了2015年以来实践中很多行之有效的政策措施，具有积极的意义。但是，我们也看到《征求意见稿》条款存在的诸多问题。这些问题，希望能够引起立法机关的注意并在正式出台的管理制度中得到妥善解决。
如之前所言，《征求意见稿》出台之后很多反对的声音，可能和意见稿本身条款和条件设置不合理相关。更大的原因，可能与根据目前政策我们本国人自己在北京、上海等大城市落户，享受教育、医疗、购房等基本待遇方面受限，在生育等基本权利方面受限相关。因此，大家对放宽外国人永久居留条件之后，外国人可能享受的超国民待遇不满，并且对于外国人永久居留可能导致对本国人就业以及本国文化和社会产生的冲击担心。因此，在修订和完善外国人永久居留制度的同时，进一步修订和完善国内的人口流动限制和生育方面的相关政策，进一步消除本国人户籍、生育等相关限制，进一步完善就业保障、社保、医疗等方面的国内现有相关政策，可能是解决问题的关键。
此外，相关主管部门应在新的外国人永久居留政策实施前以及在相关政策实施过程中对在国内居留的外国人以及外国人永久居留申请和授予的情况进行深入调研，及时有效掌握该等情况及其变动，并积极评估相关政策实施的效果和影响，以对外国人永久居留制度政策实时进行改进，使其能够符合中国社会现实和发展的需求。
[1]根据支持北京创新发展20项出入境政策措施，具有博士研究生以上学历且持工作类居留许可在中关村企业工作的外籍华人，持工作类居留许可在中关村企业连续工作满4年、每年在中国境内实际居住累计不少于6个月的外籍华人，提交本人曾经拥有的中华人民共和国护照、户籍、身份证等可证实曾经具有中华人民共和国国籍的材料（或提交北京市侨务办公室出具的外籍华人证明函件），可以直接申请在华永久居留。
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